La „théorie des trois piliers“ de la Banque mondiale …

„Averting the old age crisis: Policies to protect the Old and promote growth“, tel était le titre d’un document publié en 1994 par la Banque mondiale et qui est devenu depuis lors le fer de lance des politiques néolibérales de réforme des pensions dans le monde entier. Ce document prétend qu’en raison du vieillissement de la population, les systèmes de retraite publics seraient „proches de la catastrophe“. Pour y remédier et pour faire des systèmes de retraite des instruments de la croissance économique, il faudrait développer „trois piliers pour la retraite“:

– un système public universel, obligatoire et redistributif, financé par l’impôt ou des cotisations sociales, qui devrait être minimal afin de réduire les dépenses publiques, et qui servirait à prendre en charge les pensions de retraite des personnes les plus pauvres;

– un système d’épargne professionnel contractuel obligatoire en capitalisation pour tout ou partie des personnes d’une entreprise ou d’une branche d’activité (donc sélectif), géré de façon privée et permettant l’investissement des cotisations via des fonds de pension sur les marchés financiers; au moment du départ en retraite, le montant de la pension à verser est calculé sur base du résultat obtenu.

– un système d’épargne facultative en capitalisation permettant à travers des avantages fiscaux de développer l’épargne investie sur les marchés financiers. Si l’on voulait distinguer le 3^e pilier d’un simple mécanisme d’épargne, cela demanderait de prévoir une sortie en rente au moment de la retraite et non une liquidation en capital. Or ceci est loin d’être toujours le cas.

L’analyse de la Banque mondiale a été soutenue tant par le Fonds monétaire international (FMI) que par l’Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE).

… et le développement des systèmes de retraite par capitalisation

Au tournant du siècle, de nombreux pays ont introduit dans leurs systèmes de retraite des éléments de capitalisation plus ou moins importants. Dans la première ligne de tir de la Banque mondiale se trouvaient les nouveaux Etats de l’ancien Bloc soviétique, qui ont été acculés, sous la pression d’obtenir des ressources financières, à mettre en place des systèmes correspondants.

En Europe de l’Ouest aussi, la capitalisation et le financement individuel des retraites ont gagné du terrain, d’abord dans les pays à taux de remplacement faible (Pays-Bas, Royaume-Uni et Suisse²⁾), mais aussi dans des pays où les retraites de base garantissent traditionnellement des prestations plus élevées (Allemagne, Italie, Suède³⁾). Au Luxembourg, de premiers pas ont été faits au niveau du 2^e et du 3^e pilier, mais le 1^er pilier a été préservé en dépit de détériorations pendantes du fait de la loi de décembre 2012.

Les critères de convergence du Traité de Maastricht, notamment celui de la réduction des dépenses publiques, ont sans doute joué un rôle important dans les réformes en question.

Pour cadrer l’ensemble des régimes de retraite complémentaires et encourager le développement de la capitalisation dans le marché unique, la Commission européenne entreprit une série d’initiatives déjà dès la fin des années 1980. En 1999, elle publia une communication intitulée „vers un marché unique pour les retraites complémentaires“. Celle-ci proposa l’adoption d’une directive de cadre juridique communautaire pour les régimes professionnels du 2^e pilier⁴⁾. A noter que cette communication ne traite que des fonds de retraite financés par capitalisation, bien qu’en Allemagne et en France, le 2^e pilier soit financé en partie par un système par répartition. Parmi les objectifs évoqués figurent l’amélioration du rendement des fonds de retraite, la limitation du coût indirect du travail, la création d’emplois et la croissance économique par le développement de l’épargne-capitalisation. Le parti pris de la Commission semble évident: diminuer les prestations des retraites de base et augmenter les retraites complémentaires par capitalisation.

La remise en question du financement des retraites par capitalisation

La privatisation partielle ou totale des systèmes de retraite a été mise en question dès le départ, en premier par son vice-président et prix Nobel en économie J.E. Stiglitz, qui publia en novembre 1999 en commun avec P.R. Orszag un article retentissant (suite auquel Stiglitz a été licencié), intitulé „Rethinking pension reform: Ten myths about social security systems“⁵⁾. Les deux auteurs y reprochent à la Banque sa vue simpliste et unipolaire sur le 2^e pilier: alors que la Banque demande que le 2^e pilier soit financé par capitalisation sur des comptes individuels gérés par des entreprises privées, les auteurs des „Dix mythes“ plaident pour une organisation flexible suivant la situation rencontrée dans le pays respectif. En substance, ils argumentent que le 2^e pilier pourrait être aussi bien public que privé, de capitalisation qu’en répartition, à cotisations définies qu’à prestations définies.⁶⁾

Le mouvement de privatisation s’est nettement ralenti à partir de 2005 et cela tient à plusieurs causes:

– Il a fallu se rendre à l’évidence que le passage d’un système en répartition vers un système par capitalisation nécessite une double cotisation: l’effort d’épargne pour les retraites futures devra s’ajouter à l’effort de cotisation pour payer les pensions actuelles. Ce qui risque de peser sur la croissance.

– La privatisation coûte cher en matière de déchets fiscaux.

– Des frais administratifs importants grevant les comptes individuels (estimés à 20% du rendement nominal)⁷⁾, et des calculs basés sur une espérance de vie très élevée ont avant tout nourri les assureurs. C’est devenu particulièrement évident pour la „Riester-Rente“ allemande

– La crise financière de 2007-2008 a laissé sur le carreau de nombreux retraité.e.s, trahi.e.s par les fonds de pension face à la chute des cours boursiers.

Le mouvement de recul est bien décrit dans l’article „L’évolution de l’agenda de privatisation des retraites: le rôle joué par les pressions budgétaires et la doctrine de la Banque mondiale“⁸⁾. Son auteur Mitchell Orenstein note en conclusion: „Le constat d’échec a fait évoluer la doctrine: si la privatisation de l’épargne retraite reste à l’ordre du jour, les réformes doivent envisager une retraite minimum et recourir à des mesures incitatives plutôt qu’obligatoires.“

La nouvelle charge du gouvernement actuel contre le système de répartition

Après les sérieux revers subis par l’idéologie néolibérale en matière de privatisation des systèmes de pension, il n’est plus guère convenable de vanter ses mérites au-delà de toute évidence. Cela explique que la nouvelle ministre de la Sécurité sociale assure qu’il ne s’agirait nullement de remplacer le système en répartition existant au Luxembourg par un système en capitalisation. Dans l’interview déjà citée au Land, elle insiste:

„– Nous ne démantèlerons pas le premier pilier, comme le suggèrent „déi Lénk“ et le LSAP. Le premier pilier restera.

– Un actif qui a encore 20 ans avant la retraite doit avoir la possibilité de s’adapter à un système modifié – par exemple via une prévoyance vieillesse privée dans le troisième pilier. Celui qui dispose de mille euros par mois dont il ne sait que faire se met à la recherche de possibilités de placement. Le troisième pilier devient implicitement plus attrayant si le premier permet de percevoir moins de pension. (…).

– Je ne suis pas sûre de l’augmentation de la déductibilité fiscale. L’incitation fiscale en ce sens est déjà relativement importante.“⁹⁾

Face à cette argumentation abracadabrante, il importe de tirer les choses au clair:

1. Le gouvernement veut réduire le poids du système de redistribution universel en faveur d’un système par capitalisation sélectif

Encourager le développement d’un pilier d’assurance pension complémentaire parallèlement au système de pension public risque de geler le système de pension public et d’en diminuer progressivement l’importance. Le gouvernement argumente que les cotisations ne doivent pas être augmentées parce que cela nuirait à la sacro-sainte compétitivité des entreprises. En même temps, il évoque la „responsabilité personnelle“ des assuré.e.s à contracter des assurances-pension complémentaires. Cela signifie concrètement que ces contrats, basés sur la capitalisation, gagneraient du terrain. Dans un tel système, les cotisations sont placées sous différentes formes et reversées comme capital lors de l’entrée en retraite. Vu l’importance de la place financière pour l’économie luxembourgeoise, le lobbyisme dans ce sens n’étonne pas.

En d’autres termes: le système de pension public, basé sur la répartition immédiate des cotisations des actifs aux retraités, risque d’être asphyxié et des sommes de plus en plus importantes transférées à des compagnies financières privées. Ce qui augmenterait encore le poids du secteur financier et creuserait davantage les différences sociales, vu que ce sont avant tout les personnes à revenus élevés qui contractent des assurances-pension complémentaires.

2. Le gouvernement fait miroiter une meilleure prévoyance-vieillesse à travers des cotisations supplémentaires accumulées dans des dépôts privés

Dans un système par capitalisation des retraites, on fait comme si les cotisations actuelles étaient au fur et à mesure mises de côté (accumulées) pour permettre aux salariés de les consommer à l’âge de la retraite. Or, d’un point de vue macroéconomique, ceci est une hérésie, puisqu’on consomme toujours maintenant la richesse produite maintenant.

On n’a qu’à penser aux services, qui font 80% du PIB et qui sont consommés au moment de leur production. Or, ce qui est vrai pour les services, l’est aussi pour la plupart des biens. Il s’agit par conséquent de décider aujourd’hui comment répartir la valeur ajoutée d’aujourd’hui et de décider demain, comment répartir la valeur ajoutée de demain. Jean-Marie Harribey, professeur agrégé de sciences économiques et sociales à l’Université Montesquieu-Bordeaux IV, note très justement: „Quel que soit le système, les retraites représenteront toujours une partie du produit national de la période où elles seront versées. Les actifs du moment font toujours vivre par leur activité productive les inactifs du moment et l’épargne utilisée aujourd’hui à des fins productives sera récupérée par les épargnants sur le compte de la production de demain réalisée par les actifs de demain. Contrairement à ce qui est suggéré, l’épargne placée dans des fonds de pension n’est pas mise en réserve. Il n’y a pas de congélateur de revenus, car le revenu national n’est pas un stock, c’est un flux qui est engendré à chaque période. On ne finance donc jamais sa propre retraite. Un capital placé aujourd’hui ne grossira demain que si un actif travaille demain.“ ¹⁰⁾

Le système de retraite par répartition, suivant lequel les personnes actives actuelles paient les pensions des retraités actuels, est ainsi tout à fait logique, alors que le système par capitalisation apparaît comme artificiel. Le problème reste le même: décider de la répartition de la valeur ajoutée à un moment donné. Les partisans de la capitalisation argumentent que face à la diminution de la proportion des inactifs par rapport aux actifs en raison du vieillissement de la population, il serait nécessaire de faire des réserves pour parvenir à financer les retraites; selon eux, les actifs refuseraient à la longue de cotiser une part toujours grandissante de leurs revenus pour les retraités. C’est bien la peur de la rupture du contrat des générations qui est mobilisée ici. Or il résulte de ce qui vient d’être dit qu’aucune génération ne peut financer sa propre retraite¹¹⁾; les retraités de l’an 2030 vivront des biens et services produits en 2030 et non de biens et services mis de côté aujourd’hui en vue d’une consommation future. A un moment donné, verser des retraites, c’est transférer des richesses des actifs occupés vers les inactifs en faisant une ponction dans la production de ce moment. De ce point de vue, le renforcement du système par capitalisation ne résout donc aucun problème. Ce qu’il engendre cependant, c’est le remplacement de droits sociaux par des droits de propriété lucratifs. En effet, dans un système par répartition, tel qu’il existe au Luxembourg, la ponction dans la production du moment est fondée sur le droit du travail et le droit social. Dans un système de capitalisation des retraites au contraire, cette ponction est fondée sur un droit de propriété lucrative (d’un titre dans un fonds de pension par exemple). Aller en direction d’un système de capitalisation accroîtrait donc l’importance des droits de propriété lucratifs par rapport aux droits sociaux, sans apporter de solution face à un éventuel problème démographique. Les revenus de placements des retraités de l’année 2030 proviendront bien des richesses créées à ce moment par les salariés des entreprises incluses dans leur portefeuille d’actions ou d’obligations.

J-M Harribey note: „Le second système institue des droits de prélèvement sur le revenu national futur différents et donc plus inégaux selon les individus que le premier, l’accès à ces droits se faisant par le biais de capacités d’épargne différentes, les inégalités actuelles préparant ou aggravant les futures.“¹²⁾

A la lumière de ces réflexions, il faut se demander, pour quelles raisons il faudrait affaiblir un régime par répartition équitable au profit d’un régime par capitalisation qui l’est moins, si ce n’est pour offrir aux prestataires privés d’assurances pensions des marchés mirobolants et pour permettre aux nantis d’aujourd’hui de se réserver via des déductions fiscales une plus grande part du gâteau produit demain.

Cela d’autant plus que l’avancée vers la capitalisation s’accompagne d’autres problèmes:

– Un système de retraites par capitalisation, financé par des titres boursiers, fera dépendre les retraites des aléas du marché boursier – faut-il rappeler que les prestations sont indéfinies, le risque incombant aux assurés. La valeur des titres peut fortement chuter (voir les pertes de 23% enregistrées par les fonds de pension de la zone OCDE en 2008 ou encore la perte nette de 3,15 milliards d’euros du Fonds de compensation en 2022).

– Le droit à une pension professionnelle complémentaire ne prévoit pas de périodes assimilées (ou alors très courtes) en cas de maladie, chômage, etc. Par ailleurs, quand les fonds de pension offrent une rente mensuelle ou trimestrielle, la perte de pouvoir d’achat est importante pour la personne qui en bénéficie, car les rentes ne sont pas indexées, à l’inverse de ce qui se passe pour les pensions par répartition au Luxembourg.

3. Les pensions professionnelles complémentaires du 2^e pilier et les placements dans le cadre du 3^e pilier occasionnent des pertes fiscales à l’Etat

Au Luxembourg, les entreprises peuvent actuellement mettre en place un régime complémentaire de pension (2^e pilier) et y verser jusqu’à 1.200€ de cotisations exemptées fiscalement par an. Dès la retraite, les prestations issues de ce régime sont exemptées d’impôts au Luxembourg. En janvier 2024, l’IGSS a compté 82.999 pensions-vieillesse complémentaires pour salarié.e.s, dont 1.048 pour salarié.e.s indépendant.e.s.

Quant au 3^e pilier, les salarié.e.s peuvent souscrire à un contrat de prévoyance-vieillesse et bénéficier ainsi d’un avantage fiscal allant jusqu’à 3.200€ de cotisations par an (6.400€ par an pour les couples), sous condition que le contrat dure au moins dix ans. A la retraite, le paiement pourra prendre diverses formes (capital, rente viagère ou retrait annuel) avec des impositions variées, à partir de 60 ans.

Les pertes fiscales actuelles ont été estimées dans le cadre du budget de l’Etat 2023 à 8 millions d’euros quant aux cotisations personnelles dans un régime complémentaire de pension professionnel (2^e pilier) et à 48 millions d’euros quant aux versements au titre d’un contrat individuel de prévoyance-vieillesse (3^e pilier), diminuant d’autant les moyens pour mener des politiques notamment sociales.

¹⁾ Version originale dans l’interview du 5 janvier 2024: „Der zweite Pfeiler, die betrieblichen Zusatzrenten und auch der dritte, die privaten Altersvorsorgeverträge, müssen eine größere Rolle spielen.“

²⁾ La Suisse – place bancaire oblige – connaît un „système de trois piliers“ semblable à celui prôné par la Banque mondiale depuis les années 1970.

³⁾ La Suède a renforcé le lien entre contributions et cotisations; développé l’espace réservé aux retraites complémentaires d’entreprises, financées en capitalisation et introduit dans le système public, majoritairement financé par répartition, un élément de capitalisation par l’intermédiaire d’un compte privé individuel approvisionné à raison de 2,5% du salaire brut et géré au choix du cotisant, par un organisme public ou privé.

⁴⁾ Par deuxième pilier, la CE désigne les régimes dits d’initiative professionnelle (régimes professionnels privés, caisses complémentaires, fonds de pension). Le premier pilier est constitué des régimes dits légaux (minimum vieillesse et régimes de base obligatoires), tandis que le troisième pilier relève des régimes dits d’initiative individuelle (prévoyance individuelle facultative). Suivant la nature de l’initiative, les contrats gérés par des entreprises d’assurance font partie soit du deuxième, soit du troisième pilier.

⁵⁾ Extrait de la préface: „The multi-pillar system has too often been interpreted as requiring that the second, funded pillar be privately managed and involve defined contributions (i.e., an „individual account“ approach). The paper analyzes ten ,myths‘ often used to support such individual accounts:
– Individual accounts raise national saving
– Rates of return are higher under individual accounts
– Declining rates of return on pay-as-you-go systems reflect fundamental problems
– Investment of public trust funds in equities has no macroeconomic effects
– Labor market incentives are better under individual accounts
– Defined benefit plans necessarily provide more of an incentive to retire early
– Competition ensures low administrative costs under individual accounts
– Corrupt and inefficient governments provide a rationale for individual accounts
– Bailout politics are worse under public defined benefit plans
– Investment of public trust funds is always squandered and mismanaged.“

⁶⁾ „Conclude that the debate over pension reform would benefit substantially from a more expansive view of the optimal second pillar, which should incorporate well-designed, funded, public defined benefit plans. Such a more expansive perspective would allow policymakers to weigh appropriately all the trade-offs they face, including private versus public systems; prefunding versus not prefunding; diversifying versus not diversifying; and defined contribution versus defined benefit pension plans“

⁷⁾ Stiglitz, Orszag, Ten Myths … .

⁸⁾ Mitchell Orenstein, L’évolution de l’agenda de privatisation des retraites: le rôle joué par les pressions budgétaires et la doctrine de la Banque mondiale, dans Informations sociales 2021/2-3 (n° 203-204), pages 85 à 95.

⁹⁾ „ – Wir werden den ersten Pfeiler nicht abbauen, wie das von Linken und LSAP unterstellt wird. Der erste Pfeiler bleibt.
– Ein Aktiver, dem bis zur Pensionierung noch 20 Jahre bleiben, soll die Möglichkeit erhalten, sich an ein geändertes System anzupassen – z. B. über eine private Altersvorsorge im dritten Pfeiler. Wer tausend Euro im Monat übrighat, mit denen er nichts anzufangen weiß, schaut sich nach Anlagemöglichkeiten um. Der dritte Pfeiler wird implizit attraktiver, wenn aus dem ersten weniger Rente bezogen werden kann. (…).
– Über die Erhöhung der steuerlichen Absetzbarkeit bin ich mir nicht sicher. Der steuerliche Anreiz dazu ist schon jetzt relativ groß.“

¹⁰⁾ Jean-Marie Harribey, cité dans: Viablité à long terme du système de pension, CSL, 2010

¹¹⁾ Audition de Bernard Friot sur la Sécurité sociale (28/06/01) 

¹²⁾ Ibid. (7)

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